LOS DESAFÍOS DE LA POLÍTICA DE TIERRAS I: La restitución en ciernes. Sobre la Sentencia T – 120 de 2024

Alan David Vargas Fonseca

“Los esfuerzos del Gobierno por estimular el crecimiento de una clase media rural, por medio de iniciativas de colonización tropezaron pronto con un grave obstáculo. El Gobierno, careciendo de informes exactos acerca de la localización de los baldíos, no podía garantizar a los cultivadores que ocuparan tierras aparentemente baldías que no serían más tarde desahuciados por algún propietario desconocido. Esta imprecisión fundamental acerca de la localización y extensión de los baldíos tendía a socavar los esfuerzos de colonización. Como observaba en 1930 el ministro de Industria «la colonización no prospera donde la propiedad no esté definida»”

Catherine LeGrand

“Según cifras de la Unidad de Restitución de Tierras, con corte a 15 de enero de 2024, los jueces y magistrados especializados en restitución han proferido 8.813 sentencias de ruta individual, mediante las cuales se han resuelto 15.186 solicitudes. Con ello se han beneficiado a 41.421 personas y se ha ordenado la restitución y/o compensación de 241.015 hectáreas. A estos datos habría que agregar las restituciones para pueblos étnicos que, según la misma entidad, alcanzan 29 sentencias y la protección colectiva sobre 383.246 hectáreas en beneficio de 17.039 familias pertenecientes a comunidades étnicas. Sumando estos valores (de los componentes individual y colectivo), se tendría que la figura de restitución habría alcanzado a cobijar hasta el momento unas 624.261 hectáreas. Un dato que, aunque resulta significativo, debe valorarse a la luz del universo de tierras arrebatadas por el conflicto, las cuales oscilan -según la fuente- entre las tres y diez millones de hectáreas.”

Sentencia T-120 de 2024

La normalización de los problemas relacionados con la colonización del territorio nacional sigue siendo una tarea inconclusa, incluso en su fase reciente relacionada con el restablecimiento de derechos a los campesinos afectados por el desplazamiento forzado.

La incertidumbre sobre los derechos, restricciones y responsabilidades, la persistencia de actores armados y la permanencia de economías ilícitas crea un laberinto social, político e institucional que suspende y aplaza la consolidación de las condiciones mínimas para la proliferación de comunidades solidarias, cooperativas y pacificas en las tierras rurales (un aniquilamiento de todas las posibilidad de vivir).

Por una parte, hay fenómenos sociales que superan todas las previsiones oficiales respecto de las dinámicas sociales y políticas, por ejemplo, las acciones de despojo y abandono que vivieron millones de personas, y de otra, la existencia de instituciones que no resultan eficaces para contrarrestar o gestionar los efectos de las problemáticas derivadas de los conflictos, incluso en algunos casos las instituciones son factores o causas de dichos conflictos.

La falla institucional también abarca la inoperancia burocrática: es inútil que existan disposiciones para proteger a los ocupantes de baldíos si no hay autoridades encargadas de que la protección oficial sea eficaz. Tampoco resulta extraordinario crear procedimientos judiciales si no hay una jurisdicción que pueda asegurar su cumplimiento. Las fracturas institucionales en el mundo rural colombiano están asociadas con la civilidad truncada, aquella en donde las racionalidades de los instrumentos jurídicos no “encajan” en las formas de hacer, pensar y de resolver los problemas sociales.

Normalizar la ocupación de las tierras rurales y propiciar la emergencia de formas civiles de asociación ha sido toda una tarea pendiente que está adquiriendo su forma específica dentro del ámbito de intervención de la política de restitución de tierras. Con esta política se buscaba recuperar la civilidad, la cual fue mutilada mediante la negación a cientos de miles de personas de sus derechos, puesto que el despojo por vías armadas, violentas o coercitivas es propio de una sociedad preestatal, una sociedad en estado de guerra y corroída por el veneno de la venganza y los deseos del acaparamiento. La Corte Constitucional lo sintetiza del siguiente modo:

“(…) la Ley 1448 de 2011 significó un momento de quiebre, al plasmar el compromiso del Estado colombiano con sus víctimas, incluyendo el derecho a la restitución de los territorios despojados. En palabras de esta Corte, se trató de una ambiciosa política dirigida a “favorecer la recomposición del tejido social y la construcción de una paz sostenible, especialmente, en los territorios golpeados por la violencia”. De forma expresa, el Legislador dispuso que las víctimas tienen derecho a una reparación diferenciada, transformadora y efectiva.”

¿Pero en qué sentido la política de restitución de tierras está siendo afectada por la suspensión y el aplazamiento de las condiciones mínimas de paz rural? Luego de 14 años las sentencias dictadas por los jueces de restitución no se están cumpliendo: la promesa de una reparación integral por vía de la restitución está cayendo en los habituales desfiladeros que frenan las esperanzas de construir comunidades pacificas y cooperativas en las tierras rurales. El problema de las sentencias sin cumplimiento consistiría en la tercera macro fase de la ineficacia de la política de restitución, la primera fue la lentitud de la etapa administrativa, la segunda se relaciona con la congestión de la fase judicial, en la Sentencia T-120 de 2024, la Corte resalta estos momentos con las sentencias T-679 de 2015 y T-341 de 2022:

-Sentencia T-679 de 2015: “…los derechos no pueden quedar suspendidos indefinidamente en el tiempo, esperando una respuesta por parte de la administración.” Y si bien es difícil determinar un plazo perentorio para la microfocalización…”

-Sentencia T-341 de 2022: En ella se “advirtió que el serio problema de congestión en los procesos de restitución de tierras se había trasladado de la fase administrativa a la etapa judicial. Aun con los esfuerzos de los despachos por avanzar en la resolución de los asuntos a su cargo, en los primeros diez años de vigencia de la Ley 1448 de 2011, a 31 de diciembre de 2020 se profirieron tan solo 6.153 sentencias correspondientes a 11.786 solicitudes.”

(…)

es posible que ni aún con la ampliación de la vigencia temporal de la Ley de Víctimas se logren resolver a tiempo y de manera rigurosa los procesos de restitución de tierras, con las graves consecuencias que esto supondría en términos de violación a los derechos fundamentales y a la finalidad de la justicia transicional”. Por tal razón, ordenó al Consejo Superior de la Judicatura adoptar un plan de descongestión para la Jurisdicción Especializada en Restitución de Tierras, para responder a un escenario en el que persiste un alto volumen de expedientes represados que aumenta cada año y supera las capacidades humanas y técnicas de varios de los despachos judiciales competentes.”

Considerada esta trayectoria en su conjunto, la Corte Constitucional formuló el problema del tercer momento, es decir, el incumplimiento de las órdenes de restitución del siguiente modo:

“Y si bien podría pensarse que la existencia de un fallo conlleva a la superación de los problemas de congestión y mora, quizá no sea así, pues mientras que el pronunciamiento del juez no se acate, el proceso restitución y su ideal transformador continúa siendo una promesa en vilo a las víctimas del conflicto. El incumplimiento a las decisiones judiciales por parte del propio Estado es, a su vez, un grave síntoma de la debilidad de nuestro Estado de derecho.”

Por lo anterior, en la sentencia T-120 de 2024 se propuso desarrollar el siguiente problema jurídico:

“De modo que este expediente se puede enmarcar en una cuestión del debido proceso, el acceso efectivo a la administración de justicia y la garantía a los derechos de las víctimas del conflicto. Además, la Sala Tercera observa que el principal obstáculo que ha surgido en el caso del señor Ramírez Torres radica en la materialización de la orden de compensación por el inmueble arrebatado, de lo cual dependen, a su vez, otras medidas como los proyectos productivos y subsidios en vivienda. Esta delimitación del caso que realiza la Sala Tercera, por supuesto, no obsta para el cumplimiento integral de las demás órdenes proferidas por el Tribunal Superior de Cartagena. A partir de este recuento, la Sala formula el siguiente problema jurídico:

¿Trasgreden las entidades judiciales y administrativas demandadas los derechos fundamentales de una persona víctima del conflicto armado, al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, cuando no se cumplen de manera oportuna y suficiente las decisiones judiciales debidamente ejecutoriadas dentro de un proceso de restitución de tierras en su favor?”

La fuerza del precedente

Para resolver este problema jurídico, la Corte reiteró dos fundamentos de la política de restitución de tierra: 1) La reparación integral y la prevalencia de los derechos fundamentales y 2) La celeridad y la necesidad de superar los obstáculos administrativos.

La reparación integral y la prevalencia de los derechos fundamentales

“A través de varios pronunciamientos, la Sala Plena ha explicado que la restitución de tierras constituye un mecanismo que satisface en mayor medida el derecho a la reparación integral. Asimismo, que la restitución es un derecho fundamental íntimamente relacionado con los derechos de las víctimas a la justicia y a la verdad, y que, por su propia naturaleza, es de aplicación inmediata.

La reparación de las víctimas incluye, en principio y de manera preferente, la restitución plena (restitutio in integrum), que hace referencia al restablecimiento de la víctima a la situación anterior al hecho de la violación, siempre y cuando ésta sea entendida como una situación de garantía a sus derechos fundamentales. De lo contrario, es necesario, transformar las condiciones que hicieron posible los hechos violentos en primer lugar. De ahí que el proceso de restitución va más allá del derecho de propiedad e incide en una amplia gama de intereses, que tienen que ver con la comprensión individual del sentido de la existencia y con el concepto de sociedad construido colectivamente. Así las cosas, los jueces de restitución de tierras no se ocupan únicamente de asuntos de tierras, sino que “dentro de una visión de interdependencia e integralidad de los derechos de las víctimas, les corresponde contribuir a la paz y a la equidad social y propiciar la democratización del acceso a la tierra, elementos cardinales del orden constitucional de 1991”.

La celeridad y la necesidad de superar los obstáculos administrativos 

La celeridad que inspiró el diseño de la Ley de Víctimas también se hace palpable en su artículo 100, cuando dispuso la entrega del predio objeto de restitución al despojado dentro de los tres días siguientes a la ejecutoria de la sentencia. Al revisar esta norma, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que solo la transmisión inmediata e incondicionada del bien, una vez se ha proferido la decisión judicial, suspende la violación de los derechos de las víctimas. Entonces, la entrega del predio objeto de restitución debe operar inmediatamente, con independencia de la cancelación de la compensación a los opositores de buena fe exenta de culpa. De lo contrario, “solo contarían las víctimas del desplazamiento forzado con un derecho formal reconocido por una sentencia, que se traduciría en una simple hoja de papel o en una declaración de solo buenas intenciones, al no poder materializar sus derechos reclamados.”

En el caso particular de la sentencia la Corte realizó una aproximación al incumplimiento de las sentencias de restitución, comenzando con una descripción de los datos disponibles. Luego, intentó explicar los desafíos de la política y su relación con los derechos fundamentales de los beneficiarios.

El desorden del registro y las variables del incumplimiento sistemático

Un eje clave de la Sentencia T-120 de 2024 es la tabla de comparación de las bases de datos entre la UARIV y la URT:

	Unidad de Víctimas (UARIV)	Unidad de Restitución de Tierras (URT)
Fecha de corte de los datos	No especifica	15 de enero de 2024
Universo de órdenes y sus destinatarios	35.196 órdenes. No específico quiénes son los destinatarios	370.100 de las cuales 53.034 (14%) van dirigidas a la URT 318.784 (86%) están a cargo de otras entidades de sistema
Nivel de cumplimiento	24.716 (69%) órdenes se han cumplido	42.184 (80%) órdenes a cargo de la URT han sido atendidas no especificó si atendidas equivale a cumplimiento efectivo no se refirió al cumplimiento de las demás entidades.
Tiempos promedio de cumplimiento de las órdenes	No especifica	ü  Priorización al subsidio vivienda: 612 días ü  Alivio de pasivos: 630 días ü  Proyectos productivos: 792 días ü  Compensaciones: 1053 días ü  Atención a segundos ocupantes: 859 días ü  Compensación a terceros: 632 días.

Las entidades dijeron que había múltiples causas de estas incongruencias y deficiencias en los procesos de implementación: 1) seguridad, 2) falta de personal, 3) congestión laboral. Y aunque la Sala no abordó los problemas a fondo, reconoció que aquí se evidenciaba una arista grave del estado de cosas inconstitucional: “Esto, sin duda, refleja una problemática estructural que se enmarca en un estado de cosas inconstitucional por desplazamiento forzado. No le corresponde a la Sala Tercera analizar en detalle todos los factores que podrían estar impactando negativamente en el cumplimiento de los fallos de restitución pues dicha labor ciertamente supera el objeto y el alcance de esta providencia.”

Además de la “violencia en los territorios”, la inexistencia de un método unificado y completo de seguimiento durante la etapa posfallo, la falta de articulación y coordinación interinstitucional, la postergación de las órdenes de entrega de tierras y compensación están relacionadas con factores de disponibilidad de terrenos que cumplan las expectativas de los beneficiarios de la política:

“En la medida que las mejores tierras han salido del mercado -lícita o irregularmente-, y algunos de los predios que se ofrecen como reparación se encuentran en zonas con vías de acceso en pésimo estado o inexistentes; predios ubicados en zonas de alto riesgo por deslizamiento e inundaciones; condiciones geográficas, topográficas y climáticas adversas; alta dispersión en zonas rurales; sobrecosto en el transporte de materiales debido a la ubicación geográfica de los predios restituidos; o, en algunos casos, y limitaciones en el acceso a servicios públicos y de soporte para su habitabilidad . Por ello, como la manifestó la Unidad de Tierras, los predios con que cuenta el fondo no necesariamente son escogidos por los beneficiarios como su alternativa de compensación, debido a que no cumplen con los requisitos por ellos buscados (ubicación, características socio ambientales y de explotación económica). Esto, sumado a la realidad de la informalidad de la tenencia en la tierra del país, obliga a llevar a cabo dispendiosos procesos de adquisición de predios, lo cual hace que los trámites tomen más tiempo de lo planeado.”

¿Qué hacer?

Luego de hacer una caracterización de la problemática, a la Corte le correspondió analizar las situaciones concretas del accionante y encontró errores ridículos como fallas en la actualización de datos telefónicos, la extensión por meses de esperar listas entre entidades sin que nada de esto fuera superado de una forma pragmática por las autoridades.

Ahora, más allá del caso, la Corte, considerando que “la falta de articulación entre las instituciones y la ausencia de protocolos eficaces para superar estas dificultades -que además son menores, comparadas con los desafíos estructurales que enfrentan los derechos fundamentales de las víctimas- amerita una reflexión del juez constitucional y la necesidad de tomar correctivos para que estas fallas no sigan afectando desproporcionadamente los derechos fundamentales de los beneficiarios de restitución. En especial, en la etapa posfallo…” decidió formular 4 estrategias para avanzar en la superación del problema:

1.   Mantenimiento de un seguimiento efectivo e integral del cumplimiento de las sentencias: Para la Corte es relevante que el poder judicial sea el garante de la eficacia de la política de restitución de tierras, puesto que, la restitución integral es un asunto en el que está en juego la superación del estado de cosas inconstitucional. Esta consideración es interesante en un contexto, donde la URT busca asumir funciones judiciales en casos donde no hay opositores, puesto que, las circunstancias parecen indicar que el poder ejecutivo por si solo no parece estar preparado para asumir por su cuenta una fase judicial, especialmente de posfallo.

2.   Necesidad de contar con espacios interinstitucionales de trabajo con todas las entidades que participan en la política de restitución de tierras: Es necesario que las entidades de la rama ejecutiva mejoren cualitativa y cuantitativamente su diálogo, especialmente para conocer las dificultades y rezagos endógenos y exógenos al proceso de restitución, y con ello “construir una metodología para, además de resolver problemas concretos, proponer soluciones estructurales en el cumplimiento de las tipologías de órdenes más frecuentes.” Luego de 14 años de implementada la política de restitución esta estrategia evidencia en términos general una inmadurez institucional en los procesos de implementación de política pública.

3.   Intervención del Consejo Superior de la Judicatura y sistematización de buenas prácticas a cargo de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla: Es necesario empezar a sistematizar y aumentar la producción de documentos educativos que ayuden a difundir las buenas prácticas en materia de gestión de procesos de restitución.

4.   Cualificación de las intervenciones y seguimientos de la Procuraduría General de la Nación: Es necesario que la PGN mejore su intervención en la política de restitución para asegurar la materialización de las decisiones judiciales y eventualmente identificar las fallas disciplinarias durante la fase judicial.