LA TIERRA Y EL DERECHO: Comentarios sobre las reglas establecidas por la Corte Constitucional respecto del régimen de baldíos en Colombia en la Sentencia SU -288 de 2022

Alan David Vargas Fonseca

“La protección de los campesinos supone la eliminación de perjuicios que se le ocasionan como contribuyente, como deudor, como agricultor. La protección de los trabajadores rurales supone imponer el derecho de coalición y de asociación del trabajador rural, colocándolo así al mismo nivel que el obrero industrial (abolición del régimen de servidumbre) y preservándole de una explotación desenfrenada por medio de adecuadas leyes protectoras sociopolíticas.”

Discurso de Vollmar y Schonlank en el Congreso del Partido Socialdemócrata alemán de 1894

Tomado de Ernst Schraepler

Los conflictos por el control de las tierras productivas han sido una constante en todas las civilizaciones (desde el neolítico), bien sea desde la perspectiva de las metrópolis por el control de una región o la contraposición de intereses entre las clases altas rurales y los campesinos. Adicional a lo anterior, con la emergencia de las autoridades estatales han proliferado instituciones para superar las contradicciones; con base en las condiciones ecosistemas del entorno, el sistema económico-político, las mentalidades y los intereses grupales se proyectan mecanismos de orden social que estructuran el campo de poderes sociales y simbólicos.

Cada formación social concreta cuenta con su propia historia en materia de gobierno de tierras. En Colombia, las luchas por el control de las tierras productivas no han sido lineales ni homogéneas. Sin embargo, debido a la condición de república unitaria, la heterogeneidad de conflictos en regiones distintísimas ha estado referida a un mismo conjunto más o menos unificado de reglas jurídicas. Del modo más reciente, la Corte Constitucional se encargó de unificar las reglas de un ámbito de intervención particularmente complejo en este país: el reconocimiento de derechos de propiedad sobre tierras baldías.

En la Sentencia SU-288 de 2022, la Corte definió una serie de reglas para que la Agencia Nacional de Tierra y los jueces de la república apliquen en casos donde están en juego la definición y reconocimiento de derechos reales sobre tierras rurales. En esta columna resumiremos y pondremos en los términos menos complejos posibles las reglas definidas por el máximo juez constitucional sobre uno de los catetos institucionales más enredados del gobierno territorial.

Reglas de decisión y criterios orientadores de la Sentencia SU -288 de 2022

1.     Deber de información. La ANT debe ser informada de todo proceso de pertenencia que recaiga sobre predios rurales.

2.     Naturaleza de la participación de la ANT en los procesos de pertenencia. La ANT no participa automáticamente en los procesos de pertenencia como litisconsorte, su rol esencial es de naturaleza probatoria

3.     Vigencia del artículo 1º de la Ley 200 de 1936. El artículo 1º de la Ley 200 de 1936 fue derogado tácitamente, pero la Corte mantiene la vigencia del término “posesión rural”. Para la Corte Constitucional la característica de este artículo es que define de manera especializada la noción “posesión de predios rurales” definición que no se encuentra en el Código Civil. El resto de la prescripción contenida en esta disposición jurídica ya no produce efectos jurídicos.

Definición N°1. Con base en la Ley 160 de 1994, la Corte estableció que para demostrar explotación económica de un predio debe acreditarse la tenencia regular y estable del mismo por al menos 1 año a la fecha de realización de la inspección ocular. El concepto de explotación económica aplica para ocupantes y poseedores sin modificar las diferencias conceptuales que existen entre ellos.

4.     Acreditación de la propiedad privada. La propiedad privada de predios rurales se prueba con el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o mediante la formula “transaccional” establecida en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994. De no estar acreditada la propiedad privada, se genera una duda sobre la naturaleza jurídica del predio que deberá ser resuelta mediante el procedimiento especial agrario de clarificación de la propiedad. En virtud de la regla 4 quedó excluido del ordenamiento la acreditación de la propiedad privada acudiendo a los dispositivos jurídicos de la Ley 200 de 1936. Sobre esta regla es relevante señalar que el Consejo Superior de la Administración de Ordenamiento del Suelo Rural profirió el Acuerdo 009 de 2024 “Por el cual se adoptan los lineamientos generales respecto a la aplicación del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 y de las reglas de decisión de que trata la Sentencia SU-288 de 2022 dentro del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Reforma Rural Integral”.

5.     Carga de la prueba. Quien pretenda adquirir el dominio de un predio rural en virtud de la prescripción adquisitiva de dominio tiene la carga de acreditar la condición de propiedad privada.

6.     Prueba de oficio. En los procesos de declaración de pertenencia de inmuebles rurales, el juez de conocimiento, además de tomar en consideración el certificado del registrador de instrumentos públicos debe interpretar con estricto rigor el artículo 48 de la Ley 160 de 1994.

7.     Especial diligencia de la ANT. La ANT tiene la obligación de actuar con especial diligencia para contribuir de manera eficaz a la administración de justicia. Este mandato debe gestionarse siguiendo las siguientes subreglas:

7.1. Una vez sea informada del inicio de un proceso de pertenencia relacionado con un predio rural, deberá reconstruir la historia jurídica del inmueble con base en escrituras, sentencias u otros actos, y remitirla con destino al proceso correspondiente.

7.2. La ANT también expresará su posición sobre la naturaleza jurídica del inmueble, es decir, si considera que se trata de un bien baldío, de un bien privado, o si existe duda sobre su naturaleza.

7.3. En caso de tratarse de un baldío o de persistir duda sobre la naturaleza jurídica del predio, y la ANT constate que los casos involucran a sujetos de reforma agraria o de acceso a tierras, y en especial a mujeres rurales, familias pobres y familias desplazadas, deberá ofrecerles información y orientación acerca de las alternativas de que disponen en materia de adjudicación, titulación de la posesión, saneamiento de la falsa tradición y demás programas para el acceso, formalización y regularización de la propiedad rural, a efectos de que decidan si continúan su trámite en la fase judicial o en la fase administrativa ante la ANT del procedimiento único previsto en el Decreto 902 de 2017[1].

8.     Terminación anticipada del proceso. Cuando en los procesos de declaración de pertenencia de inmuebles rurales en trámite y en los que se inicien con posterioridad a la sentencia SU-288, luego de recaudadas las pruebas a que hubiere lugar, incluido el informe de la ANT, no pueda acreditarse la naturaleza privada del bien de conformidad con el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, el juez declarará la terminación anticipada del proceso[2].

9.     De manera complementaria con la regla 7.3, las sentencias de declaración de pertenencia proferidas en vigencia de la Ley 160 de 1994 sobre predios rurales cuya naturaleza privada no hubiere sido acreditada de conformidad con el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, no son oponibles al Estado. Por consiguiente, la ANT deberá priorizar la recuperación de las tierras baldías obtenidas cuando los particulares que detentan su tenencia no sean sujetos de especial protección constitucional, para ello deberá realizar los siguientes pasos:

(i)    Verificación del cumplimiento de los requisitos objetivos y subjetivos para su adjudicación.

(ii)  Análisis de la extensión de las tierras prescritas.

(iii) Identificación sobre las extensiones que exceden ampliamente la UAF, en términos relativos, es decir, en función de cada región del país, en uno o varios procesos o mediante cualquier otro mecanismo contrario a la destinación de los baldíos.

10.  En la ejecución del plan de recuperación de baldíos, las autoridades deberán reconocer las sentencias que hubieren declarado la pertenencia de predios rurales, no obstante los defectos en que hubieren podido incurrir los jueces que las profirieron, siempre que constaten que cumplen las finalidades asignadas a los bienes baldíos y los requisitos subjetivos y objetivos para su adjudicación.

Cualquier oposición con fundamento en sentencias de declaración de pertenencia sobre predios rurales cuya naturaleza privada no hubiere sido acreditada de conformidad con el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, sólo podrá tramitarse acudiendo a la fase judicial del procedimiento único a cargo de los jueces competentes, prevista en el artículo 61 del Decreto 902 de 2017.

Criterios orientadores para las situaciones no previstas en las reglas anteriores

La Corte consideró que en la medida en que fue abordado “la dimensión estructural del problema” exhortó al Congreso de la República y al Gobierno nacional para que, dentro del ámbito de sus competencias, implementen la política de Estado en materia de tierras derivada del punto 1 del Acuerdo Final de Paz, en orden a enfrentar y resolver los gravísimos problemas de informalidad en la tenencia y uso de la tierra y la consecuencial inseguridad jurídica.

Sin perjuicio de dicha implementación y mientras el legislador no modifique la normatividad vigente, se supone que las autoridades deberán continuar ejerciendo sus funciones en materia de recuperación de baldíos, para lo cual se basarán en criterios de priorización de los predios que en realidad reflejen concentración o acumulación indebida de tierras. De igual manera, deberán enfocarse en

(i)    Departamentos o regiones en los cuales ha habido más procesos de prescripción adquisitiva sobre bienes presuntamente baldíos, o

(ii)   Lugares que evidencien mayores índices de acumulación de tierras.

A modo de conclusión

En la Sentencia SU-288 de 2022, la Corte Constitucional ordenó que se adelantara una cruzada contra el “latifundio ilegitimo” pero, en el orden del discurso, desde la Ley 200 de 1936 parece existir con regularidad este consenso: la acumulación de tierras no es razonable y las autoridades deben intervenir. Sin embargo, según los estudios de las autoridades competentes, Colombia es un país con una alta concentración de la tierra, con un coeficiente Gini de 0.89% (Igac, 2024) ¿Por qué razones el índice de concentración de la tierra es tan alto en un país donde las instituciones de reconocimiento de la propiedad privada han tenido un desarrollo intensamente conflictivo?

Por otra parte, la sentencia recarga de funciones y tareas especiales a la ANT, entidad que requieren una compleja red de apoyo institucional para intentar ponerse al día con las metas y las cifras. A modo de ejemplo, la reconstrucción histórica de un inmueble puede parecer un asunto sencillo, pero requiere de la recomposición de un archivo histórico catastral, registral y administrativo, muchas veces perdido, destruido o incompleto.

No obstante, la Corte se mantuvo conservadora respecto del procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad, puesto que en vez de ampliar los poderes de los jueces para tomar decisiones de fondo en el marco de un proceso judicial, limitó su capacidad de continuar el proceso cuando emergieran dudas sobre la condición del predio: la terminación anticipada del proceso cuyo propósito es remitirse a la ANT, aparente solución salomónica, únicamente aumenta el tiempo que los ciudadanos deben esperar para poder acceder a sus derechos (o tener una decisión definitiva), de algún modo en nombre de la reforma agraria se restringe el derecho fundamental de acceso a la justicia.

Sin embargo, la sentencia SU-288 de 2022 consolida reglas de derecho que le permiten a las autoridades administrativas y judiciales adoptar decisiones equitativas en materia de acceso a la tierra y respeto a los derechos de propiedad cuando se trata de pequeñas propiedades campesinas; en este sentido, es una bisagra para las transformaciones institucionales de acceso a tierras en el complejo contexto socioeconómico colombiano que abarca problemas novedosos de desplazamiento por cambio climático, restitución de tierras, y reformulación de avalúos de predios en función de la renta ecológica.

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[1] La ANT deberá ofrecer acompañamiento hasta que culmine el correspondiente trámite que materialice el acceso y goce efectivo de la tierra. Las facultades aquí descritas no pueden contradecir los mandatos que dispongan, de ser el caso, los jueces de restitución de tierras.

[2] En caso que el juez ordene la terminación anticipada del proceso se solicitará a la ANT elaborar el informe técnico jurídico preliminar sobre el predio al que se refiere el artículo 67 del Decreto 902 de 2017, en un escrito que cumplirá los requisitos de la demanda del proceso verbal sumario, en los términos del artículo 390 del Código General del Proceso. Luego, si es competente para ello, el juez dispondrá adelantar la etapa judicial del procedimiento único previsto en el artículo 61 del Decreto 902 de 2017. De no ser competente, remitirá el expediente al que corresponda de conformidad con el artículo 15 del Código General del Proceso. En todo caso, las autoridades responsables de adoptar la decisión deberán garantizar extensiones productivas mínimas para una familia.